人民网北京6月23日电（薄晨棣） 为进一步规范行政机关负责人出庭应诉活动，23日，最高人民法院发布《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，明确了负责人应当出庭应诉的义务，并将出庭应诉行政机关负责人范围进一步扩大至“行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。”

进一步推进行政争议实质性化解

我国行政诉讼法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。

“但是，在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题：负责人出庭的比率整体不高、一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生、有的案件较多的部委出庭应诉负担较重等等，亟需统一规范。”最高人民法院行政审判庭庭长黄永维介绍，为正确理解和适用行政诉讼法，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能，最高法于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的起草工作。

“人民法院作为化解行政纠纷的最后一道关口，就是要把化解‘官’民纠纷、倡导‘官’民平等，实现‘官’民和谐，放在重要位置。司法解释通过明确负责人出庭应诉程序，进一步实现‘官’民面对面处理纠纷”，黄永维说。

明确行政机关负责人出庭应诉范围

记者了解到，此次发布的司法解释全文共15条，主要明确了行政机关负责人出庭应诉的定义和范围、行政机关负责人不能出庭的正当理由等内容。

为了进一步推进负责人出庭应诉工作，适度扩大负责人范围，在《行诉解释》的基础上，司法解释增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人。“确保符合法定要求的负责人或者相应的工作人员出庭应诉。即出庭应诉的负责人应当分管或者参与分管被诉行政行为实施工作。”黄永维介绍。

同时，司法解释依法限定了负责人的范围。司法解释提出，被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。但行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。

黄永维介绍，司法实践中，行政机关出具的负责人不能出庭的理由多种多样，原告经常就此提出质疑。司法解释就此明确列举不可抗力、意外事件等不能出庭的正当理由，规范不能出庭的正当理由，指导人民法院作出正确判断。“司法解释规定，负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，人民法院应当对负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。”

此外，黄永维表示，司法解释根据行政诉讼法，具体列举了涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等案件类型，引导行政机关对三类特殊案件主动出庭应诉。

确保行政机关负责人“出庭又出声”

据了解，司法实践中，行政机关负责人出庭应诉中仍存在一些问题，例如行政机关负责人出庭不出声，应诉不应答，使庭审效果大打折扣，行政纠纷难以实质化解，让出庭应诉制度变成摆设。

对此，司法解释作出了几方面规定：第一，出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。第二，在庭审过程中，负责人要积极发言，参与涉案行政争议的实质性化解。第三，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明，确保“出庭又出声”。

行政机关负责人出庭应诉，是否会导致一些案件数量较大的行政机关压力过大？对此，黄永维解释，总体来说，行政机关负责人出庭应诉制度运行良好，负责人应诉压力不大。特别是行政案件种类繁多、行政管理领域涉及五十多个，特定案件数量比较集中的现象并不突出。“但是，在政府信息公开等个别类型的行政案件中，案件数量较大。相关部委反映，行政机关负责人出庭应诉压力较大。”

为解决这一问题，司法解释规定，有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉，也可以由人民法院确定。

“考虑到作为分管工作的负责人存在变动等原因，司法解释规定，行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。”黄永维表示。

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